Του Δρος Uwe Siegmund
Μερικά επιχειρήματα από τη Γερμανία
Μία νέα ρυθμιστική δομή έχει αρχίσει να αναπτύσσεται σχεδόν σε όλες τις χώρες παγκοσμίως. Μέρος της νέας αυτής ρυθμιστικής δομής αποτελεί και η δομή των ρυθμιστικών φορέων. Εδώ τίθεται το ερώτημα του ποιος πρέπει να ρυθμίζει τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις.
Πριν από μερικά χρόνια, εμφανίστηκε η τάση του ενός ρυθμιστικού φορέα για όλους. Η Βρετανική Υπηρεσία Χρηματοοικονομικών Υπηρεσιών (FSA) αποτέλεσε διεθνώς το παράδειγμα, που πολλοί προσπάθησαν να αντιγράψουν. Η FSA ήταν ένας ανεξάρτητος ρυθμιστικός φορέας, που συνδύαζε τη ρυθμιστική παρέμβαση στον τραπεζικό, ασφαλιστικό και σε άλλους χρηματοοικονομικούς τομείς, ενώ ήταν ανεξάρτητος από την Τράπεζα της Αγγλίας. Η Γερμανία ακολούθησε την ίδια τάση, δημιουργώντας την Bundesanstalt f?r Finanzdienstteistungsaufsicht (Βafin). Σήμερα, μερικά χρόνια και μερικές κρίσεις αργότερα, επικρατεί νέος τρόπος σκέψης.
Η νέα βρετανική Κυβέρνηση θα διαχωρίσει την FSA σε δύο μέρη, μεταβιβάζοντας τα θέματα φερεγγυότητας και ρύθμισης επιχειρήσεων στην Τράπεζα της Αγγλίας και αφήνοντας τα θέματα ρύθμισης της προστασίας των καταναλωτών στην αρμοδιότητα του φορέα. Επιπλέον, στις ΗΠΑ, ο κανονισμός Dodd-Frank μεταβιβάζει τις ρυθμιστικές εξουσίες στη Federal Reserve (Fed), κίνηση αντίστοιχη με της Βρετανίας. Πρέπει η Γερμανία να ακολουθήσει ξανά το παράδειγμα;
Η Bundesbank προσπάθησε σκληρά και ζήτησε από την Κυβέρνηση να γίνει ο αποκλειστικός ρυθμιστικός φορέας του χρηματοοικονομικού τομέα ή, τουλάχιστον, ο αποκλειστικός ρυθμιστικός φορέας για θέματα φερεγγυότητας. Το θέμα δεν έχει αποφασιστεί ακόμα. Η γερμανική κυβέρνηση θέλει η ρύθμιση του τραπεζικού τομέα να γίνεται από την Bundesbank. Οι ασφαλιστικές εταιρείες δεν θέλουν να είναι υπό τη ρυθμιστική εξουσία της Bundesbank ή υπό οποιονδήποτε άλλο φορέα τραπεζικής ρύθμισης, ενώ υπάρχει και μία νέα πρόταση σύστασης ενός υπερ-ρυθμιστικού φορέα, τον αποκαλούμενο Bundesbank Holding, που περιγράφεται παρακάτω. Πέραν των πολιτικών ζητημάτων, το άρθρο αυτό εξετάζει τέσσερα βασικά επιχειρήματα κατά της ρύθμισης των ασφαλιστικών επιχειρήσεων από την κεντρική τράπεζα.
– οι εμπειρίες από το bancassurance.
– οι επιδόσεις της τραπεζικής ρύθμισης.
– ένας ακόμα άγνωστος κανόνας Volcker.
– η αρχή της επικουρικότητας.
Εμπειρίες από το bancassurance
Το bancassurance είναι το ιδιωτικό αντίστοιχο του δημόσιου ρυθμιστικού φορέα για όλους. Θεωρητικά, το ένα αποτελεί την εσωτερική και το άλλο την εξωτερική ρύθμιση διαφόρων κλάδων χρηματοοικονομικών δραστηριοτήτων. Και εδώ, η Γερμανία έχει να προσφέρει διδάγματα.
Η Deutsche Bank και η Allianz είναι σημαντικά παραδείγματα. Πριν από κάποια χρόνια, η Deutsche Bank ίδρυσε τη δική της ασφαλιστική εταιρεία, αλλά διαπίστωσε ότι η ανάπτυξή της δεν ήταν εύκολη υπόθεση. Έτσι, εξαγόρασε μία καθιερωμένη ασφαλιστική εταιρεία, την Deutscher Herold, για να διαπιστώσει ότι δεν είναι εύκολη ούτε η λειτουργία της. Στο τέλος, αντάλλαξε την Deutscher Herold με το τμήμα διαχείρισης ενεργητικού της Zurich Insurance. Αντίστροφα, η Allianz αγόρασε την Dresdner Bank και διαπίστωσε ότι δεν είναι εύκολη η λειτουργία μιας εμπορικής και επενδυτικής τράπεζας. Έτσι, αντάλλαξε την Dresdner Bank με το τμήμα διαχείρισης ενεργητικού της Commerzbank. Τόσο η Deutsche Bank όσο και η Allianz δεν είχαν επιτυχία στη διαχείριση της άλλης επιχειρηματικής δραστηριότητας.
Ωστόσο, στη Γερμανία υπάρχουν δύο παραδείγματα επιτυχούς λειτουργίας του bancassurance για πολλές δεκαετίες: ο αποταμιευτικός τραπεζικός όμιλος και ο συνεταιριστικός τραπεζικός όμιλος. Κανείς δεν γνωρίζει ακριβώς ποιες θα είναι οι επιδόσεις τους στο μέλλον. Θα πρέπει να αναλογιστούμε ότι οι περιφερειακές τράπεζες (Landesbanken) οδηγούνται σε ενοποιήσεις μετά από χρηματοοικονομικές κρίσεις. Το σημαντικό επί του θέματος αυτού είναι ότι οι ασφαλιστικές εταιρείες διατήρησαν μία κάποια ανεξαρτησία εντός των αποταμιευτικών τραπεζικών ή συνεταιριστικών τραπεζικών ομίλων. Δεν αποτελούν απλώς κλάδους αλλά διαφορετικούς τομείς δραστηριότητας, με μερικώς διαφορετική εσωτερική ρύθμιση.
Ένα ασφαλές συμπέρασμα είναι ότι δεν είναι εύκολο για μια τράπεζα να διαχειριστεί μια ασφαλιστική εταιρεία ή για μία ασφαλιστική εταιρεία να διαχειριστεί μία τράπεζα. Αν αυτό είναι δύσκολο μεταξύ ιδιωτικών εταιρειών, που στόχο έχουν τη μεγιστοποίηση των κερδών, φανταστείτε πόσο δύσκολο είναι για τη δημόσια ρύθμιση.
Οι επιδόσεις της τραπεζικής ρύθμισης
Η ρύθμιση των τραπεζών είναι από μόνη της δύσκολο εγχείρημα. Στη Γερμανία, υπήρχε ανέκαθεν διπλή ρύθμιση των τραπεζών από την Bundesbank και το ρυθμιστικό φορέα των τραπεζών, είτε κάποιον ανεξάρτητο είτε ένα ρυθμιστικό φορέα για όλους. Κανένας δεν κατάφερε να προβλέψει την πιστωτική κρίση, ούτε να σταθεροποιήσει τον τραπεζικό τομέα. Αυτό έγινε από την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) και τις ίδιες τις κυβερνήσεις. Οι μικρές τοπικές τράπεζες αποτέλεσαν σύμβολα κακής τραπεζικής λειτουργίας και κακών τραπεζικών ρυθμίσεων. Η SachsenLB, για παράδειγμα, ήταν υπό τη ρυθμιστική εποπτεία της Bundesbank και του Bafin, ενώ ανήκε στην κυβέρνηση της Σαξονίας. Ούτε καν η τριπλή δημόσια ρύθμιση στάθηκε ικανή να προλάβει την πτώχευση.
Επιπλέον, πριν από την πιστωτική κρίση, οι τραπεζικοί ρυθμιστικοί φορείς κυριάρχησαν και στη ρύθμιση των ασφαλιστικών εταιρειών. Το Solvency II αναπτύχθηκε ακολουθώντας το πρότυπο της Βασιλείας II. Στη Γερμανία, τα προοίμια των Μερών Ι-ΙΙΙ του Solvency II είχαν ουσιαστικά αντιγραφεί από τα κείμενα της τραπεζικής ρύθμισης. Δεν είχε καμία σημασία αν κάποιος μιλούσε για τις δραστηριότητες επενδυτικών τραπεζών με επενδυτικό ορίζοντα ημερών ή εβδομάδων ή ασφαλιστικών εταιρειών ζωής με επενδυτικό ορίζοντα μερικών δεκαετιών. Πλέον, πλησιάζει σιγά-σιγά η Βασιλεία ΙΙΙ ενώ επίκειται η εισαγωγή του Solvency II. Κανείς δεν δέχεται πια ότι είναι καλύτερο να γίνεται αντιγραφή της τραπεζικής ρύθμισης.
Με απλά λόγια, η τραπεζική ρύθμιση και οι ρυθμιστικοί φορείς απέτυχαν. Γιατί, λοιπόν, να δώσεις στους αποτυχημένους την ευθύνη ενός άλλου κλάδου; Και αν κανείς αναφερθεί στην AIG και αποδώσει την περίπτωση αυτή σε μία γενική αποτυχία της ασφαλιστικής ρύθμισης, τότε, από γερμανικής άποψης, αυτή αποτελεί εξαίρεση του κανόνα και αποτυχία συγκεκριμένης αμερικανικής ασφαλιστικής και τραπεζικής ρύθμισης.
Ακόμα ένας κανόνας Volcker
Σε κάθε περίπτωση, θα μπορούσαν, θεωρητικά, οι κεντρικές τράπεζες να παρακολουθούν καλύτερα τις τράπεζες απ’ ό,τι οι επιμέρους ρυθμιστικοί φορείς; Για να απαντήσουμε στο ερώτημα αυτό, θα πρέπει να εξετάσουμε τη γερμανική έννοια της Ordnungspolitik (ρυθμιστική πολιτική). Δεν είναι εύκολο να εξηγηθεί η έννοια αυτή σε ξένους, ιδιαίτερα σε ανθρώπους με αγγλοσαξωνική παιδεία. Η έννοια αυτή καταπιάνεται κυρίως με τη θεσμική δομή μιας οικονομίας ή αγοράς και τα κίνητρα για τη ρύθμιση, παρά με τη μαθηματική ανάλυση κόστους-ωφελειών.
Ευτυχώς, υπάρχει βοήθεια από τον Paul Volcker, έναν από τους κορυφαίους κεντρικούς τραπεζίτες του 20ού αιώνα. Ο περίφημος κανόνας Volcker για το διαχωρισμό της εμπορικής και επενδυτικής τραπεζικής είναι μία αμερικανική παραλλαγή της γερμανικής έννοιας της Ordnungspolitik. Όμως πολλοί δεν γνωρίζουν τον άλλο, και σημαντικότερο, κανόνα Volcker: «Μη ζητάτε πολλά από τις κεντρικές τράπεζες!».
Αυτός ο κανόνας Volcker σημαίνει ότι οι κεντρικές τράπεζες πρέπει να είναι υπεύθυνες μόνο για την καταπολέμηση του πληθωρισμού ή του αντιπληθωρισμού. Ήδη από το 2003, είχε κάνει την εξής πολύ προσεκτική δήλωση: «Ο ρόλος της federal reserve ως δανείστριας έσχατης ανάγκης και ως ρυθμιστικού φορέα χρήζει διευκρίνισης». Ή, «Αν πρόκειται να διευρυνθούν οι αρμοδιότητες της federal reserve, ώστε να έχει τη σαφή εξουσία να ασκεί αποτελεσματική γενική εποπτεία του χρηματοοικονομικού συστήματος, τότε θα απαιτηθεί μία αναδιοργάνωση σε διεθνές επίπεδο. Η φροντίδα για την ασφάλεια και σταθερότητα του χρηματοοικονομικού συστήματος θα ήταν μία βαρύτατη ευθύνη, παρόμοια (sic!) με αυτή της ίδιας της νομισματικής πολιτικής». Η Fed ήταν πολύ δραστήρια: από τη μεσολάβηση στη συμφωνία για την Bear Stearns μέσω της επιτροπείας των Fannie Mae και Freddy Mac, μέχρι τη διάσωση της AIG, μετά την αποτυχία της να αποτρέψει τις εξελίξεις με τη Lehman Brothers. Η Fed όχι μόνο ρυθμίζει αλλά έχει επίσης στην ιδιοκτησία της ορισμένα από τα μεγαλύτερα χρηματοοικονομικά ιδρύματα.
Και αυτό το μείγμα καθηκόντων δεν είναι κάτι που συναντάμε μόνο στην Αμερική. Ακολουθεί κατάλογος για όλες τις μεγάλες κεντρικές τράπεζες:
– καταπολέμηση πληθωρισμού ή αντιπληθωρισμού = νομισματική πολιτική.
– δημιουργία ανάπτυξης και μείωση ανεργίας = αναπτυξιακή πολιτική ή πολιτική κυκλικών οικονομικών διακυμάνσεων.
– διαχείριση εξωτερικής αξίας νομίσματος = συναλλαγματική πολιτική.
– ρύθμιση τραπεζών, ασφαλιστικών εταιρειών και άλλων εταιρειών του χρηματοοικονομικού κλάδου = ρυθμιστική πολιτική, πολιτική ανταγωνισμού και προστασίας των καταναλωτών.
– διάσωση (τοπικών) κυβερνήσεων και χρηματοοικονομικών οργανισμών = δημοσιονομική πολιτική.
– σταθεροποίηση του χρηματοοικονομικού συστήματος = πολιτική άγνωστη μέχρι στιγμής.
Οι κεντρικές τράπεζες κάνουν κι άλλα. Η Bundesbank συμβουλεύει κυβερνήσεις και άλλους για το τι πρέπει να κάνουν. Διαχειρίζεται συνταξιοδοτικά ταμεία δημοσίων υπαλλήλων και παρέχει τραπεζικούς λογαριασμούς ιδιωτών και δημόσιων φορέων.
Καμία κεντρική τράπεζα δεν μπορεί να εκτελεί όλα αυτά τα καθήκοντα. Και καμία κεντρική τράπεζα δεν μπορεί να εκτελεί έστω και μερικά από αυτά, χωρίς να υπάρξουν συγκρούσεις συμφερόντων. Και έτσι επανερχόμαστε στη ρύθμιση των ασφαλιστικών επιχειρήσεων. Όχι μόνο οι ασφαλιστικές επιχειρήσεις δεν θέλουν να ρυθμίζονται από τις κεντρικές τράπεζες, αλλά ούτε και οι κεντρικές τράπεζες θα πρέπει να το θέλουν!
Από τη μία, μπορεί να είναι υπερβολικός ο όγκος των καθηκόντων. Αυτό δεν ισχύει για την Bundesbank, η οποία αναζητά νέα καθήκοντα, αφού έχασε την ευθύνη για τη νομισματική πολιτική που πέρασε στην ΕΚΤ. Όμως, τίθεται ζήτημα ικανότητας. Η παρακολούθηση των τραπεζιτών είναι διαφορετική από την παρακολούθηση και κατανόηση των ασφαλιστών.
Από την άλλη, θα υπάρξουν συγκρούσεις συμφερόντων. Να δύο σημαντικά παραδείγματα: Ενώ η προς τα κάτω χειραγώγηση της καμπύλης επιτοκίου βοηθάει στη διάσωση ορισμένων τραπεζών από τη χρεοκοπία, αυτό έρχεται σε αντίθεση με τη δραστηριότητα ασφαλιστικών εταιρειών και συνταξιοδοτικών ταμείων με ονομαστικά ή πραγματικά εγγυημένα επιτόκια. Ή, σκεφθείτε την περίπτωση πτώχευσης τραπεζών. Η κεντρική τράπεζα ευνοεί τους δανειστές (τράπεζες) ή τους πιστωτές (συχνά ασφαλιστικές εταιρείες);
Και αυτό το μείγμα και η υπερπληθώρα καθηκόντων είναι ορατό και σε πρόταση για τη σύσταση ενός υπερ-ρυθμιστικού φορέα στη Γερμανία, του αποκαλούμενου Bundesbank Holding.Για να είμαι ήπιος στην κριτική μου: μπορεί κανείς να διακρίνει εκπροσώπηση των ασφαλιστικών εταιρειών; Όχι. Συνδυάζονται οι πολιτικές; Όχι. Ευτυχώς, η ιδέα του Bundesbank Holding δεν έχει πολιτική πλειοψηφία στη Γερμανία, τη χώρα της Ordnungspolitik.
Αρχή επικουρικότητας
Η Γερμανία, όμως, είναι μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η οποία εξελίσσεται ολοένα και περισσότερο σε ενιαία πολιτική οντότητα.
Αυτό καθίσταται ορατό και στη ρύθμιση της χρηματοοικονομικής δραστηριότητας στην Ευρώπη, με τη δημιουργία τριών ρυθμιστικών φορέων και συστήματος προειδοποίησης.
Εάν ανάγουμε τη λογική της Bundesbank σε ευρωπαϊκό επίπεδο, τότε και οι τρεις ρυθμιστικοί φορείς θα έπρεπε να υπάγονται στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα. Αυτό είναι το νέο ρυθμιστικό μοντέλο της Fed και της Τράπεζας της Αγγλίας, που επικρίθηκε παραπάνω. Αν ανάγουμε την ευρωπαϊκή λογική σε επίπεδο Γερμανίας, τότε δεν θα ήταν κατάλληλο σχήμα η Bundesbank Holding, ο ενιαίος ρυθμιστικός φορέας ή Bafin.
Αυτό που, αντιθέτως, θα πρέπει να τονισθεί εδώ είναι ότι η Ευρωπαϊκή Ένωση σχεδιάστηκε αρχικά με βάση την αρχή της επικουρικότητας. Σύμφωνα με την αρχή αυτή, οι αποφάσεις πρέπει να λαμβάνονται στο χαμηλότερο δυνατό επίπεδο. Συνεπώς, ο ευρωπαϊκός ρυθμιστικός φορέας θα πρέπει να ρυθμίζει μόνο ό,τι δεν μπορεί ή επιλέγει να μην ρυθμίζει ο εθνικός ρυθμιστικός φορέας. Στοιχειώδης ρυθμιστικός ανταγωνισμός θα βοηθούσε πολύ στην εξεύρεση των καλύτερων ιδεών, ενώ το ρυθμιστικό μονοπώλιο μπορεί να βοηθήσει ή να βλάψει. Συγκεντρωτική εφαρμογή του Solvency ΙΙ πρέπει να αποτελέσει προειδοποίηση επ’ αυτού.
Συμπερασματικά
Ούτε οι κεντρικές τράπεζες αλλά ούτε και οι ρυθμιστικοί φορείς τραπεζών θα πρέπει να ρυθμίζουν τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις. Το επιχειρηματικό μοντέλο των ασφαλιστικών εταιρειών, που είναι μακροχρόνιο και βασίζεται στην εξασφάλιση, είναι διαφορετικό από το επιχειρηματικό μοντέλο των τραπεζών, που βασίζεται στους κύκλους επιχειρηματικής δραστηριότητας και στις αποδόσεις. Ήδη, η πορεία των τραπεζικών ρυθμιστικών φορέων δημιουργεί αμφιβολίες για την ικανότητα επιτυχούς ρύθμισης των ασφαλιστικών επιχειρήσεων.
Επιπλέον, είναι προς το συμφέρον των κεντρικών τραπεζών να μη ρυθμίσουν τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις. Παρόλο που μπορεί να υπάρχουν λόγοι για το συνδυασμό νομισματικής πολιτικής και τραπεζικής ρύθμισης, καθώς οι τράπεζες αποτελούν το μηχανισμό μετάδοσης της πολιτικής των κεντρικών τραπεζών. Αυτό δεν ισχύει για τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις και τα συνταξιοδοτικά ταμεία, καθώς δεν δημιουργούν ούτε καταστρέφουν χρήμα μέσω πίστωσης. Είναι δύσκολο να κατανοήσουμε γιατί θα πρέπει η Federal Reserve Bank του Σαν Φρανσίσκο να ρυθμίζει τις ασφαλιστικές επιχειρήσεις της Καλιφόρνιας ή η Bundesbank αυτές της Γερμανίας. Η Fed και η Bundesbank έχουν ήδη αρκετά στα χέρια τους, με την προσπάθεια αποτροπής πληθωρισμού ή αντιπληθωρισμού. Αν η Ευρωπαϊκή Ένωση εξελιχθεί προς την κατεύθυνση των Ηνωμένων Πολιτειών της Ευρώπης, το ρυθμιστικό σύστημα του χρηματοοικονομικού τομέα στη Γερμανία θα μπορούσε να δείχνει ως εξής:
– Η Bundesbank γίνεται ένα απλό υποκατάστημα της ΕΚΤ. Η ΕΚΤ αποκτάει μεγαλύτερη αξιοπρέπεια.
– Η Βafin διαχωρίζεται σε τρεις ρυθμιστικούς φορείς –όπως παλαιότερα–, συμβατούς με αυτούς των Ευρωπαίων ομολόγων τους.
– Ο ευρωπαϊκός ρυθμιστικός φορέας ρυθμίζει μόνο ό,τι δεν μπορεί ή επιλέγει να μη ρυθμίζει ο γερμανικός ρυθμιστικός φορέας. Η αρχή της επικουρικότητας ισχύει και για το Solvency ΙΙ.
– Θα υπάρξει ειδικός μηχανισμός ρύθμισης πτωχεύσεων για όλες τις επιχειρήσεις του χρηματοοικονομικού τομέα, ώστε να ελαφρυνθεί λίγο το βάρος από τους ώμους του Soffin, του γερμανικού ταμείου για οικονομικές διασώσεις.
Το ερώτημα τού ποιος ρυθμίζει τους ασφαλιστές είναι πολύ σημαντικό. Ωστόσο, το ερώτημα του πώς να ρυθμίζονται οι ασφαλιστικές επιχειρήσεις είναι ακόμα σημαντικότερο.
1. Chief Investment Strategist. R+V Insurance Group, Γερμανία.
2. Καθώς η R+V ανήκει στην DZ Bank και αμφότερες στο συνεταιριστικό τραπεζικό όμιλο, πρέπει να τονίσω ότι οι απόψεις που εκφράζονται στο παρόν είναι αποκλειστικά προσωπικές.
3. Η πολιτική αυτή αποκαλείται μακροπροληπτική. Βλ. IMF Central Banking Lessons from the Crises, working paper 27. 5. 2010, p. 13-20
4. Δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο διάλυσης της ΕΕ. Αυτό όμως είναι θέμα που δεν θα συζητηθεί εδώ.
(Πηγή: Geneva Association Information Newsletter)
